Публикации - Межотраслевые исследования

Пути реализации обязательств России по Парижскому климатическому соглашению

В 2015 г. в Париже на 21-й конференции Рамочной конвенции ООН об изменении климата (РКИК ООН) был принят документ (так называемое Парижское соглашение), определяющий цели в борьбе с глобальным потеплением. Данный документ подписан российской стороной, но еще не ратифицирован. В России действует План подготовки к ратификации Парижского соглашения, согласно которому в I кв. 2019 г. Президенту РФ должен быть представлен доклад о целесообразности ратификации этого документа.

Общий контекст Парижского соглашения

Участие в Парижском соглашении является добровольным решением той или иной страны, и в самом документе отсутствуют санкции за невыполнение обязательств или отказ участия в соглашении. В качестве примера можно упомянуть решение президента США Дональда Трампа выйти из соглашения уже после его подписания предыдущим главой Белого дома.

Парижское соглашение отличается от предыдущего основополагающего документа климатической политики — Киотского протокола подходом к достижению ограничения выбросов парниковых газов. Киотский протокол был основан на подходе «сверху вниз»: сначала определяли общую цель по снижению суммарных выбросов и на ее основе устанавливали целевые уровни выбросов в конкретных странах. Подобный подход показал свою несостоятельность, поэтому в рамках Парижского соглашения был использован противоположный подход — «снизу вверх». Так, центральным понятием Парижского соглашения является определяемый на национальном уровне вклад (Nationally Determined Contribution, NDC). Соглашением предполагается, что каждая страна самостоятельно разработает свой вклад (NDC), направленный на ограничение выбросов парниковых газов, который впоследствии будет реализован. Соответственно в текст Парижского соглашения не были включены целевые показатели по снижению выбросов парниковых газов. Парижское соглашение на первый взгляд представляется довольно «мягким» документом, который сам по себе не возлагает чрезмерных обязательств на нашу страну. Еще в апреле 2015 г., до принятия соглашения, Россия опубликовала свой предварительный вклад (Intended Nationally Determined Contribution, INDC), согласно которому «долгосрочной целью ограничения антропогенных выбросов парниковых газов в Российской Федерации может быть показатель в 70–75% выбросов 1990 г. к 2030 г. при условии максимально возможного учета поглощающей способности лесов».

За 1990–2015 гг. выбросы парниковых газов в России (с учетом поглощения лесами) сократились на 46% — с 3930 млн до 2132 млн т СО2 экв. (при этом минимальный объем выбросов — 1874 млн т СО2 экв. — наблюдался в 2002 г.). Это связано как с изменением топливного баланса энергетики, так и с повышением энергоэффективности. В частности, оценки, по данным Росстата и Международного энергетического агентства, показывают, что энергоемкость российской экономики снизилась на 16% за 2005– 2015 гг. (в среднем на 1,7% в год) и на 35% за 1990–2014 гг. (в среднем на 3% в год).

Таким образом, российский национальный вклад по сокращению выбросов может быть выполнен без чрезмерных усилий со стороны правительства, бизнеса и населения. Наши оценки показывают, что даже при «высокоуглеродных» предпосылках, какими являются выход на темп роста ВВП в 3,2% в год (с 2018 г.); сохранение текущей структуры энергопотребления по видам топлива; инерционное снижение энергоемкости ВВП (на 17% за 2014–2030 гг., т.е. в среднем на 1,1% в год); снижение поглощения парниковых газов лесами на 40%, российский национальный данный вклад будет выполнен.


Выбросы парниковых газов в России (с учетом поглощения газов лесами) в 1990–2015 гг. и прогноз на 2016–2030 гг. при различных темпах роста ВВП. Составлено по данным РКИК ООН и МЭА.

Однако согласно Парижскому соглашению каждый последующий вклад должен быть более амбициозным по сравнению с предыдущим. И в случае ратификации Парижского соглашения российской стороне на период после 2030 г. придется разработать новый вклад, предполагающий более активное сокращение выбросов парниковых газов. Потенциал сокращения выбросов, связанный со структурными сдвигами (снижение доли энергоемкой промышленности в ВВП, рост доли сферы услуг), в значительной степени был исчерпан в 1990–2000-е гг., поэтому в будущем каждая тонна сокращения выбросов будет требовать все больших усилий.

Не менее важно, что большинство зарубежных стран будет осуществлять свою климатическую политику вне зависимости от позиции России по Парижскому соглашению. Политика Евросоюза по повышению энергоэффективности и стимулированию возобновляемой энергетики уже является важным фактором ограничения спроса на российские энергоресурсы. Более того, многие развитые страны мира в качестве одного из основных средств радикального сокращения выбросов парниковых газов рассматривают введение углеродного налога. Высоки риски того, что данная мера может начать использоваться и для защиты внутреннего рынка от товаров со значительным «углеродным следом» — иначе говоря, все импортируемые товары будут облагаться дополнительной пошлиной в зависимости от объема парниковых газов, выделенных при их производстве. Таким образом, российская энергоемкая продукция (металлопрокат, химическая продукция, цемент и т.д.) станет менее конкурентоспособной на зарубежных рынках, особенно по сравнению с аналогичными товарами из стран с «низкоуглеродной» энергетикой (например, Канады и Норвегии).

К подобным изменениям следует адаптироваться вне зависимости от того, будет ратифицировано Парижское соглашение Россией или нет, а значит, необходимо уже сейчас разрабатывать комплекс перспективных мер по декарбонизации экономики и соответствующие регуляторные механизмы в данной области.

Пути снижения сальдо выбросов парниковых газов в России

Меры снижения сальдо выбросов парниковых газов можно условно разделить на следующие укрупненные группы:

Управление лесным хозяйством

Применяемые методики учета выбросов углекислого газа предполагают учет поглощения СО2 лесами и другими зелеными насаждениями, что позволяет выполнить российский INDC не только путем снижения выбросов, но и путем повышения поглощения СО2. Объем поглощенного лесами СО2 зависит от площади лесных насаждений, их качественных характеристик и применяемой методики учета. Соответственно увеличить учитываемый в настоящее время объем поглощения СО2 возможно развивая и повышая эффективность лесного хозяйства в том числе путем интенсификации лесопользования, совершенствования системы охраны лесов, повышения качественных характеристик лесов, проведения работ по восстановлению лесных территорий, включения резервных лесов в категорию управляемых и т.д. Однако на пути модернизации управления российским лесным хозяйством стоит ряд принципиальных проблем регуляторного и экономического характера.

В свою очередь, адаптация критериев методики учета к характерным особенностям лесных насаждений нашей страны — один из наименее затратных способов, который может существенно увеличить объем поглощения СО2, учитываемый при расчете баланса парниковых газов. При этом надо быть готовым к тому, что реализация этой меры может вызвать недовольство у некоторых стран — участниц РКИК ООН.

Изменение топливного баланса

Изменение топливного баланса в пользу низкоуглеродной генерации позволит сократить выбросы парниковых газов посредством сокращения выбросов от высокоуглеродных источников энергии, к важнейшим из которых относятся угольные электростанции.

В современных условиях наиболее экономически эффективным вариантом изменения топливного баланса является частичное замещение угольной генерации газовой. Фактически данная мера реализуется уже давно: с момента начала программы ДПМ на Урале, в Западной Сибири и на юге Дальнего Востока был построен ряд новых газовых энергоблоков, а выводилось из эксплуатации в основном устаревшее оборудование угольной генерации. Так, за 2006–2016 гг. доля угля в структуре топливоснабжения ТЭС трех федеральных округов (Уральского, Сибирского и Дальневосточного) снизилась с 50 до 46%. Однако продолжение данного перехода потребует значительных финансовых вложений для газификации территорий Сибири. Помимо этого, потенциал замещения угольной генерации газовой ограничен необходимостью диверсификации источников энергии для обеспечения энергетической безопасности страны, а также необходимостью сохранения внутреннего рынка угля для поддержки занятости в угольной отрасли. Сохранение доли угольной генерации при одновременном снижении выбросов СО2 возможно путем модернизации тепловых электростанций с внедрением инновационных установок (оборудования на сверхкритических параметрах пара, котлов с циркулирующим кипящим слоем и т.д.).

К электростанциям с нулевыми выбросами СО2, помимо ВИЭ, относятся АЭС и ГЭС, доля которых в 2016 г. в общей выработке электроэнергии составила соответственно 19 и 17%. Однако потенциал замещения тепловой генерации с помощью АЭС и ГЭС ограничен не только экономическими факторами, главным из которых являются более высокие удельные капитальные затраты. Существуют и значимые технологические ограничения — удаленность территорий с высоким неосвоенным гидропотенциалом от основных регионов потребления электроэнергии, а также сложность выполнения регулирующих функций в энергосистеме с помощью АЭС. При этом потенциал возможного размещения крупных ГЭС на освоенной части страны практически исчерпан.

Увеличение доли ВИЭ в топливном балансе страны также имеет ограниченный потенциал, что связано с неподходящими климатическими условиями на большей части территории России — это негативно сказывается на экономической эффективности установок и увеличивает неравномерность выработки электроэнергии. Существующий в настоящее время потенциал замещения доли тепловой генерации ВИЭ должен быть реализован в районах с наиболее подходящими климатическими условиями (высоким солнечным и (или) ветропотенциалом) и дефицитом дешевой электроэнергии. Дальнейшему повышению экономической эффективности ВИЭ и соответственно увеличению доли в топливном балансе будет способствовать развитие производства систем накопления энергии.

Стимулирование потребителей энергии

Уменьшение потребления (а значит, и производства) энергии значительно сократит выбросы парниковых газов. Для этого необходимо реализовывать меры, направленные на повышение энергетической эффективности. В качестве таких мер можно отметить установку более энергоэффективного промышленного оборудования и бытовой техники, улучшение теплоизоляции зданий, модернизацию электро- и теплосетей, сокращение утечек газа в газораспределительных сетях и т. д. При этом, как правило, действия по снижению энергопотребления и выбросов углекислого газа экономически рентабельны.

Другим способом сокращения выбросов парниковых газов является стимулирование перехода от двигателей внутреннего сгорания к электродвигателям в железнодорожном и автомобильном транспорте.

По ряду оценок, отказ от использования двигателей внутреннего сгорания в автомобильном транспорте в пользу электрической тяги не приведет к существенному снижению выбросов парниковых газов, т. к. для производства электроэнергии все равно придется сжигать топливо (в 2016 г. 58,6 % всей электроэнергии в России было выработано на ТЭС). Расчет ИПЕМ показывает, что для европейской части России, где доминируют газовые ТЭС, этот переход может привести к значительному снижению выбросов. Для современного автомобиля с бензиновым двигателем внутреннего сгорания удельные выбросы составляют 25 кг СО2/ 100 км (с учетом выбросов на этапах добычи и переработки нефти, транспортировки и хранения нефти и нефтепродуктов), а для современного электромобиля — 13 кг СО2/100 км, т. е. почти в 2 раза меньше (с учетом выбросов на этапах добычи и транспортировки газа, производства и распределения электроэнергии).

Эффективность перехода на электромобили будет сильно различаться для разных регионов страны. Так, в азиатской части страны эффективность перехода на электромобили заметно ниже из-за высокой доли угольных ТЭС. Удельный расход электроэнергии сильно растет при низких температурах, поэтому в южных регионах эффективность перехода на электромобили будет гораздо выше, чем в северных.

В качестве стимулирующих мер перехода на электрифицированный транспорт возможны ввод требований к показателям выбросов парниковых газов от транспортных средств, налоговое стимулирование, компенсация части стоимости транспортных средств с низкими удельными выбросами парниковых газов. Потенциал реализации данного направления ограничивается сравнительной дороговизной данного вида транспорта, а также колоссальными дополнительными инвестициями в инфраструктуру, необходимую для комфортной эксплуатации электромобилей.

Радикальные фискальные меры

Стимулировать переход к низкоуглеродной экономике возможно также путем введения платежей за выбросы парниковых газов (углеродный сбор, системы торговли квотами на выбросы). На наш взгляд, данные меры неэффективны для российских условий. Подобная мера напрямую повлечет значительный рост цен на электро- и теплоэнергию, а по цепочке — и всех товаров и услуг в экономике. Такие меры в наибольшей степени влияют на энергоемкие отрасли — металлургическую, химическую и нефтегазовую промышленность. Поскольку эти отрасли играют ключевую роль в экономике России, введение платежей за выбросы парниковых газов негативно отразится на конкурентоспособности продукции российского производства на зарубежных рынках.

В то же время эти меры не создают эффективных стимулов и инструментов для повышения энергосбережения в других, менее энергоемких секторах экономики (бытовой сектор, сфера услуг). Кроме того, целевое использование собранных средств (например, финансирование программ повышения энергоэффективности, развитие ВИЭ и т. д.) может оказаться незначительным, т. к. собранные средства в основном будут направляться на финансирование текущих бюджетных расходов.

В качестве другой фискальной меры возможно введение дополнительных налогов на моторное и энергетическое топливо. Данная мера предполагает стимулирование сокращения использования топлива и установки более энергоэффективного оборудования. В целевом сценарии собранные средства также должны быть направлены на развитие низкоуглеродных источников энергии и (или) транспортных средств. Однако введение данного налога негативно скажется на стоимости производства и транспортировки продукции многих отраслей. Для поддержки адекватного уровня цен может потребоваться компенсационное снижение действующих налогов, что может привести к разбалансированию бюджета.

Выводы

Радикальные фискальные меры наименее целесообразны для введения в России, поскольку они напрямую влияют практически на все отрасли экономики (особенно на экспортоориентированные отрасли — металлургическую, химическую, ТЭК) и могут значительно снизить темпы их развития (см. таблицу). В случае невозможности отказа от введения данных мер необходимо вывести из сферы их действия энергоемкую экспортную промышленность (такое решение широко распространено в зарубежных странах). Но отраслевые исключения резко снижают потенциальную эффективность подобных фискальных механизмов, а значит, ставят под сомнение саму целесообразность их применения. Сокращение выбросов парниковых газов с помощью изменения топливного баланса в пользу низкоуглеродной генерации наиболее рационально для частичного замещения угольной генерации на газовую. Увеличение доли АЭС в топливном балансе страны ограничивается главным образом высокой удельной стоимостью атомной генерации. Развитие ГЭС и ВИЭ также ограничено значительными затратами на строительство, неравномерностью выработки электроэнергии и отсутствием на значительной части страны климатических условий, необходимых для их эффективной эксплуатации.

Более значительным потенциалом снижения выбросов парниковых газов обладает лесное хозяйство страны. С учетом существующих лесов, а также огромных территорий, которые могут быть заняты под лесные насаждения, поглощающая способность лесов может компенсировать выбросы от других видов деятельности. При этом восстановление и развитие лесного хозяйства положительно скажется на многих смежных отраслях промышленности и на экономическом развитии страны в целом. Однако возможный эффект по снижению выбросов при действующих методиках учета достаточно ограничен: по нашим оценкам, согласно данным Второго двухгодичного доклада о выбросах парниковых газов эффект от улучшения системы лесопользования при сохранении действующей методики учета составляет всего около 170 млн т СО2 (6% от выбросов в 2015 г. в России без учета поглощения и 33% от поглощения парниковых газов в 2015 г. в России).

Стимулирование промышленных и бытовых потребителей электроэнергии, тепла и иных энергоресурсов с целью сокращения удельных показателей энергопотребления представляется наиболее целесообразной мерой для современной России. При этом реализация данного направления позволит одновременно повысить уровень технологического оснащения предприятий, рационального использования природных ресурсов, а также экономическую эффективность энергоемких видов деятельности. Расчеты, основанные на данных McKinsey, показали, что реализация только основных рентабельных мер по повышению энергоэффективности может обеспечить потенциальный эффект сокращения выбросов на уровне около 440 млн т СО2 (17% от выбросов в 2014 г. в России без учета поглощения), что в 2,5 раза больше, чем потенциальный максимальный эффект от увеличения поглощения. Причем данные меры являются рентабельными, т.е. наиболее экономически оправданными, поэтому следует начать именно с их реализации и лишь потом переходить к более затратным мерам.

Евгений Рудаков, заместитель руководителя департамента исследований ТЭК ИПЕМ,
Алексей Фаддеев, эксперт-аналитик департамента исследований ТЭК ИПЕМ,
Антонина Шкарупа, эксперт-аналитик департамента исследований ТЭК ИПЕМ,

Энерго Рынок,
№10 (155) декабрь, 2017

 

Следите за новостями и публикациями ИПЕМ на официальной странице в Facebook!

 

Также по теме: