Саакян Юрий Завенович
Генеральный директор

Терешко Илья Викторович
Руководитель отдела комплексных исследований департамента исследований железнодорожного транспорта

РЖД-партнер, ноябрь 2011

Несмотря на то, что сейчас среди операторских компаний есть желающие стать перевозчиками (более того, некоторые компании уже на протяжении нескольких лет работают с собственными локомотивами), пока еще для появления этих новых для российского рынка участников на сети РЖД нет необходимых условий.

Перевозчик пока один

Одним из первых упоминаний о конкурен- ции в перевозочной деятельности на сети железных дорог общего пользования в РФ появилось в Программе структурной реформы на железнодорожном транспорте (далее – Программа), утвержденной Постановлением Правительства РФ № 384 от 18 мая 2001 года. Однако несмотря на то, что к текущему моменту выданы десятки лицензий на перевозку грузов, полноценный перевозчик грузов, способный в полном объеме нести ответственность по своим обязательствам, на территории РФ только один – ОАО «Российские железные дороги».

Хотя на сети существуют операторы собственных поездных формирований (СПФ), работающие с магистральными локомотивами, которые взимают плату за перевозку грузов и фактически осуществляют перемещение груза по сети железных дорог, юридически они перевозчиками не являются и ответственности за перевозку не несут.

Правовое поле деятельности операторов СПФ формируют лишь Правила перевозок грузов в поездах, сформированных из локомотивов и вагонов, принадлежащих на праве собственности или ином праве грузоотправителям, грузополучателям, иным юридическим и физическим лицам, не являющимся перевозчиками на железнодорожном транспорте, утвержденные приказом Минтранса РФ от 22 октября 2007 года № 150.

В настоящее время существуют три основных концептуальных документа, указывающих на то, что конкуренция в перевозочной деятельности должна быть. Первый документ – проект постановления Правительства РФ «О внесении изменений в постановление Правительства РФ от 18 мая 2001 года № 384». Программой в новой редакции предусмотрено создание экономических условий для формирования конкуренции в перевозочной сфере и развития частной собственности на магистральные локомотивы, формирование условий для выхода на рынок компаний-перевозчиков и реализация пилотных проектов в рамках развития конкуренции в перевозочной деятельности.

Второй документ – «Соглашение о регулировании доступа к услугам железнодорожного транспорта, включая основы тарифной политики» между правительствами Беларуси, Казахстана и РФ от 9 декабря 2010 года (далее – Соглашение). Документом установлены обязательства по обеспечению сторонами с 1 января 2015-го доступа перевозчиков государств – сторон Соглашения к инфраструктуре железнодорожного транспорта общего пользования на условиях, не менее благоприятных, чем условия, созданные для перевозчиков-резидентов. Для обеспечения такого доступа стороны Соглашения должны до 1 января 2013 года разработать и принять документы, устанав- ливающие правила доступа к услугам инфраструктуры в рамках Единого экономического пространства.

Третий документ – Целевая модель рынка грузовых железнодорожных перевозок на период до 2015 года, одобренная Правительством РФ 13 января 2011-го (далее – Целевая модель). В ней предусмотрено проведение эксперимента по созданию института локальных перевозчиков.

Совпадут ли интересы?

Интересной особенностью Целевой модели является предложение двух различных моделей развития конкуренции в перевозочной де- ятельности – конкуренция «на рынке» и «за рынок», которые в документе обозначены как «на маршруте» и «за маршрут».

При развитии конкуренции по модели «на маршруте» на отдельных участках и маршрутах сети железных дорог общего пользования параллельно с общесетевым перевозчиком на публичной основе осуществляют деятельность несколько локальных грузовых перевозчиков. Они конкурируют между собой и с общесетевым перевозчиком за привлечение клиентов по критериям цены и качества услуг на равных экономических условиях.

При развитии конкуренции по модели «за маршрут» на отдельных участках инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования по результатам государственного конкурсного отбора исключительное право осуществлять все грузовые перевозки передается локальному перевозчику на срок 5–10 лет. Такой отбор проводится по критериям цены и качества для пользователей услуг.

Несмотря на то, что Целевая модель предлагает две модели развития конкуренции в перевозочной деятельности – «на маршруте» и «за маршрут», практическая реализация планов по развитию конкуренции по модели «за маршрут» вызывает сомнения, так как вместе с исключительным правом на осуществление всех грузовых перевозок на определенном участке, локальный перевозчик получает обязательства по предоставлению публичных услуг по перевозке всем клиентам на данном участке и перевозке всех грузов без исключения независимо от их тарифной классности, вида отправки или направления перевозки. При этом перевозчик, выигравший конкурс на право осуществления грузовых железнодорожных перевозок по модели «за маршрут», будет являться локальным монополистом, деятельность которого подлежит государственному регулированию. О намерениях выхода на рынок грузовых железнодорожных перевозок по модели «за маршрут» никто из участников процесса перевозки грузов пока открыто не заявлял.

Иная ситуация складывается на потенциально конкурентном рынке перевозки грузов по модели «на маршруте». Здесь можно выделить три типа потенциальных перевозчиков:

• операторы вагонов (за исключением кэптивных);

• операторы собственных поездных формирований;

• грузовладельцы (или кэптивные операторы).

Часть крупных операторов вагонов неоднократно высказывалась о намерениях приобрести локомотивы и выйти на рынок перевозок отдельных видов грузов. Возможность развития локальных перевозчиков по модели «на маршруте» напрямую зависит от того, совпадут ли пилотные маршруты, которые федеральные органы исполнительной власти и владелец инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования будут готовы выделить для организации конкуренции в рамках эксперимента, предусмотренного Целевой моделью, с маршрутами, потенциально интересными операторам вагонов и на которых операторы готовы организовать перевозочную деятельность. Данное замечание справедливо для всех потенциальных перевозчиков: крупных операторов вагонов, операторов собственных поездных формирований, крупных грузоотправителей и кэптивных операторов.

Разнообразие сценариев

Необходимо отметить, что правовой статус операторов СПФ нормативно не закреплен, деятельность их не регулируется. В этой связи возможно два варианта дальнейшей судьбы таких компаний в рамках развития института локальных перевозчиков. Либо ситуация с операторами СПФ остается без изменений и они продолжат свою деятельность одновременно с развитием института локальных перевозчиков, либо дальнейшая деятельность операторов СПФ разрешается только в статусе перевозчиков (понятие «оператора СПФ» прекращает свое существование, такие компании могут продолжать деятельность только как локальные перевозчики с соответствующими правами и обязанностями).

При реализации первого варианта на рынке перевозки грузов железнодорожным транс- портом будет продолжать свою деятельность субъект, который не имеет нормативно закрепленных прав и обязанностей и деятельность которого практически не регулируется, со всеми вытекающими из этого последствиями.

При реализации второго варианта у операторов СПФ могут возникнуть сложности экономического характера. Дело в том, что в настоящее время услуги инфраструктуры, оказываемые оператору СПФ, оплачиваются по ставкам п. 2.17 Прейскуранта № 10-01, расчёт которых сделан по тарифной схеме для условий перевозок грузов до 50 км. При получении статуса перевозчика эти услуги должны будут оплачиваться по ставкам тарифа на услуги инфраструктуры, рассчитанного для условий перевозок на любые расстояния. При этом операторы СПФ в основном перевозят грузы, стоимость перевозки которых с учетом всех корректирующих коэффициентов сравнима со стоимостью перевозки грузов третьего тарифного класса. По расчетам НП «Совет участников рынка услуг операторов железнодорожного подвижного состава», недавно принятый тариф на услуги инфраструктуры больше, чем ставки п. 2.17 Прейскуранта № 10-01 при перевозке грузов второго класса, на 3–12%, третьего класса – на 20–40%. Учитывая вышеназванные факты, можно предположить, что возможны два варианта развития ситуации.

Первый – трансляция локальными перевозчиками указанного повышения на грузовладельцев через конечную цену перевозки грузов и отказ грузовладельцев от работы с такими перевозчиками в пользу общесетевого перевозчика.

Второй – снижение рентабельности собственной деятельности в пользу оплаты услуг инфраструктуры в полном объеме, насколько это возможно, либо изменение бизнес-модели и поиск других грузов, маршрутов и клиентов.

Образование кэптивных операторов произошло еще до начала реформирования железнодорожного транспорта в РФ. Многие, как правило, крупные грузовладельцы покупали собственные вагоны во избежание влияния дефицита погрузочных ресурсов на деятельность предприятия и стабилизации транспортных потоков.

С развитием института локальных перевозчиков возможно повторение описанной выше ситуации с тяговыми ресурсами. Возможность реализации описанного сценария будет зависеть от того, насколько важно для того или иного грузовладельца обеспечение ритмичной перевозки, и того, готов ли грузовладелец тратить средства на непрофильные активы – покупку и содержание магистральных локомотивов.

Таким образом, можно констатировать, что перспективы появления локальных перевозчиков в основном просматриваются в разви- тии конкуренции по модели «на маршруте». При этом практически решающее значение имеет то, какие пилотные участки будут выделены для допуска локальных перевозчиков.

И масса вопросов

Для того чтобы реализовать на практике планы по развитию конкуренции на рынке перевозки грузов железнодорожным транспортом, заложенные в Целевой модели и других документах, описанных выше, необходимо решить ряд задач, которые условно можно разделить на три категории: нормативно-правовые, организационные и экономические.

Для появления и развития института локальных перевозчиков необходим нормативно-правовой фундамент. План мероприятий по реализации Целевой модели рынка грузовых железнодорожных перевозок на период до 2015 года, одобренный правительственной комиссией по транспорту 13 апреля 2011 года (далее – План мероприятий), предусматривает создание нормативно-правовой поддержки появления и развития института локальных перевозчиков. Так, наряду с внесением изменений и дополнений в существующие документы в нем предусмотрена разработка и принятие документов, устанавливающих условия определения полигонов функционирования частных перевозчиков в рамках конкуренции «за маршрут» и «на маршруте», условия доступа к услугам инфраструктуры, порядок заключения договора между владельцем инфраструктуры и локальным перевозчиком с приложением типового договора, в том числе для участков инфраструктуры с ограниченной пропускной способностью и т. д.

Важным нормативно-правовым вопросом является создание инструмента подтверждения статуса перевозчика. С 3 ноября 2011 года вступил в силу новый федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» № 99-ФЗ от 4 мая 2011 года, согласно которому деятельность по перевозке железнодорожным транспортом грузов не подлежит лицензированию. Тем самым с 3 ноября 2011-го отменяются детальные требования и механизм проверки и подтверждения соответствия перевозчика таким требованиям. В целях предотвращения выхода на рынок перевозок грузов железнодорожным транспортом недобросовестных компаний и снижения безопасности необходимо применение механизма подтверждения статуса перевозчика, а также проверки, подтверждения и контроля его соответствия установленным требованиям, для чего можно либо вернуть институт лицензирования такой деятельности, либо нормативно закрепить альтернативный инструмент.

Важным организационным вопросом является критерий определения победителя конкурса за право осуществления грузовых перевозок на локальных участках сети железных дорог по модели конкуренции «за маршрут». Целевая модель предусматривает государственный конкурсный отбор по критериям цены и качества для пользователей услуг. Однако минимальный уровень качества должен быть установлен требованиями к перевозчику как к участнику конкурса, а цена услуг, оказываемых перевозчиком, устанавливается государством, так как такой перевозчик является локальным монополистом.

Также необходимо решить вопрос обеспечения гарантий возмещения вреда, который может быть причинен владельцу инфраструктуры действиями локального перевозчика. Причем именно его, так как общесетевой перевозчик и владелец инфраструктуры являются одним юридическим лицом и, соответственно, общесетевой перевозчик не может гарантировать возмещение вреда самому себе.

Не менее важным вопросом является обеспечение равных регуляторных условий функционирования общесетевого и локальных перевозчиков, наличия или отсутствия государственного регулирования деятельности локального перевозчика по модели конкуренции «на маршруте».

Ст. 4 федерального закона «О естественных монополиях» от 17 августа 1995 года № 147-ФЗ (далее – закон о естественных монополиях) железнодорожные перевозки отнесены к деятельности субъектов естественных монополий, которая подлежит государственному регулированию. Однако п. 2 этой статьи предусматривает осуществление перехода от регулирования деятельности субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок к регулированию деятельности субъектов естественных монополий в сфере предоставления услуг по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования в соответствии с реализуемой по решению Правительства РФ демонополизацией рынка железнодорожных перевозок.

Как избежать эффекта «снятия сливок»?

Целевой моделью предусмотрена выработка регуляторных и тарифных условий для функционирования локальных перевозчиков без создания локальных экономических оптимумов и развития равноправной конкуренции с общесетевым перевозчиком. В настоящее время тариф на перевозку грузов одинаковый по всей сети (среднесетевой) и не зависит от затрат на перевозку на конкретном участке, в то время как расходы на содержание инфраструктуры (далее – Инфраструктурная часть затрат), а также на организацию и осуществление перевозки (далее – Перевозочная часть затрат) на конкретных участках сети могут значительно отличаться.

На двухпутных электрифицированных участках, имеющих высокую интенсивность движения, с равнинным профилем и находящихся в стандартных топографических и климатических условиях, затраты на перевозку минимальны и, следовательно, ниже среднесетевого уровня. Прибыль, получаемая общесетевым перевозчиком от перевозки грузов на таких участках позволяет ему осуществлять перекрестное субсидирование участков, затраты на перевозки на которых выше среднесетевого уровня, причем как в Инфраструктурной части затрат, так и в Перевозочной. При этом вопрос перекрестного субсидирования в Инфраструктурной части затрат решен при разработке тарифа на услуги инфраструктуры, а вопрос перекрестного субсидирования в Перевозочной части остается открытым.

Таким образом, при организации допуска локальных перевозчиков на инфраструктуру железнодорожного транспорта общего пользования необходимо рассмотреть вопрос о целесообразности разработки механизма, позволяющего предоставлять локальным перевозчикам участки для работы с затратами, близкими к среднесетевым, для предотвращения экономических оптимумов.

Применение такого механизма может быть направлено на стимулирование локального перевозчика к выбору маршрута перевозки, который содержит участки с величиной затрат на перевозку грузов как ниже среднесетевой, так и выше среднесетевой, таким образом, чтобы затраты в целом по маршруту были не ниже среднесетевых и не возникало эффекта «снятия сливок».

Неприменение такого механизма может привести к сокращению у общесетевого перевозчика источников перекрестного субсидирования участков с высокими затратами на перевозку грузов. При этом локальный перевозчик получает источник перекрестного субсидирования участков с высокими затратами на перевозку грузов, не имея при этом необходимости перекрестно субсидировать убыточные участки самостоятельно. В результате у частного перевозчика растет прибыль, а у общесетевого может возникнуть потребность во внешних источниках покрытия повышенных издержек на перевозки грузов (финансирования убыточных участков).

Таким образом, следует признать, что задачи, проблемы и препятствия на пути к организации деятельности нескольких перевозчиков на инфраструктуре железнодорожного транспорта существуют. Эти вопросы имеют системный характер и требуют самого пристального внимания, детального рассмотрения и обсуждения всеми заинтересованными сторонами. Без решения поставленных вопросов создать развитый конкурентный рынок перевозчиков грузов не получится.